重庆以专项规划推进耕林空间协同治理

习近平总书记强调，要把耕地保护放到建设人与自然和谐共生的中国式现代化中来考量，落实好主体功能区战略，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。然而，在传统管理模式下，耕地保护与林地保护相关规划相互独立，存在目标衔接不畅、空间边界重叠等问题，导致规划难以协同落地，制约耕地保护与生态建设的推进。

按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，重庆市以“一张图”统筹耕林空间试点为契机，编制耕地保护和国土绿化空间专项规划，将耕地保护置于国土空间治理协同框架下进行系统性重构，探索形成以专项规划为核心引领、以空间协同为关键抓手、以数字平台为支撑保障的耕地保护新路径，化解耕地与林地数据冲突、规划衔接不畅及空间边界重叠等难题。

统筹空间划定

从“一地多账”到边界清晰

在巩固既有耕地保护成效的基础上，重庆立足新发展阶段，以编制耕地保护和国土绿化空间专项规划为抓手，将耕地保护置于生态保护、农业发展与国土绿化的整体格局中系统谋划。通过创新协同划定“四大空间”（即耕地保护空间、耕地占补平衡空间、林地保护空间、国土绿化增补空间），明确各空间边界，实现耕地与林地管理空间的清晰界定、互不重叠，从源头上杜绝“一地多账”现象。此举在顶层设计层面构建了各类空间统筹划定、协同管理的全新框架。

严守耕地红线，优化空间布局。重庆在统筹耕地保护空间时，坚持“大稳定、小调整”原则，严格守护现状优质耕地，通过“优进劣出”的局部优化机制，引导已实施退耕还生态林、已批未建及布局散乱、立地条件差、难以长期稳定利用的耕地有序腾退，将具备恢复潜力的优质地块及时补入。在确保守住底线目标的同时，实现了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，从源头破解“整治—撂荒—再整治”的循环困局，为耕地长效保护与稳定利用奠定坚实基础。

统筹补充来源，明确后备资源。在统筹耕地占补平衡空间时，重庆兼顾生态保护与农业发展需求，通过对自然条件与实施难度进行双重评价，优先将符合条件的林地、园地等纳入补充耕地来源，科学划定合规可行的最大潜力空间。在此基础上，进一步划分置换区域与补充区域，前者主要用于承接生态退耕后的耕地指标置换，后者则保障各类占用耕地的占补平衡。二者协同构建了既化解历史矛盾又优化空间布局的可持续耕地资源储备与保障机制。

协同林地空间，厘清管理边界。重庆通过划定林地保护空间与国土绿化增补空间，明确生态保护的核心区域与质量提升的重点范围。林地保护空间全面纳入公益林、天然林等生态功能突出的优质林地，筑牢生态安全基底。国土绿化增补空间则聚焦林地保护空间外的现状低质、低效林地，以及适宜造林的腾退耕地、园地、草地和未利用地等，协调与耕地空间、城镇建设发展空间的关系后，系统用于森林质量提升与增绿扩绿，既为未来生态建设预留空间，又有效避免与耕地保护的潜在矛盾。

创新传导机制

从图斑管控到分级落地

为确保专项规划从宏观蓝图转化为微观实践，重庆改变了过往“一竿子插到底”的图斑管理模式，构建“市—区县—村—项目”分层级、可操作的规划传导与实施体系。

市级层面定格局、明规则。重庆市级规划立足全市主体功能区定位与资源环境承载力，确立了“一整治、两统筹、三提升”的耕林空间总体布局。该布局明确了耕地保护的核心目标、空间策略及分类处置规则，为下级规划提供了框架性指引。

区县级层面落空间、定重点。重庆区县级规划承上启下，负责分解落实市级格局，通过划定耕林空间协同治理重点实施区域，明确各建制村的治理优先方向，并整合农业农村、林业、水利等部门的资金和项目，协同落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护及林地提质增效具体任务。

村级层面重参与、编方案。重庆村级实施方案是打通规划落地“最后一公里”的关键。方案编制充分尊重村民意愿，将耕地补充、腾退及国土绿化等保护任务细化到具体地块，并明确实施时序。这不仅让规划从“纸上蓝图”变为行动指南，更使其成为兼顾群众利益与基层实践的有效指引。

项目层面促实施、见成效。重庆通过土地整治、高标准农田建设等项目，推动规划蓝图转化为现实成果，最终形成“规划引领项目、项目落实规划”的完整闭环。

同时，重庆还结合统筹协调耕林空间试点，在区县专项规划中设置专章，明确过渡期对象，识别重点管理区域，并制定分时序、分主体的实施计划。具体而言，其对退耕还经济林地块，设置过渡期以开展正常的森林经营活动，巩固退耕成果；对农业结构调整地块，由农业农村部门牵头，详查经营、种植及流转情况，结合产业发展实际与农作物生长周期，按经济果树退出时间分类设置过渡期，实事求是地制定恢复计划。这一系列举措，有效衔接了政策要求、自然规律与群众利益。

强化数字赋能

从静态图纸到动态智治

基于“数字重庆”整体架构，重庆将耕地保护和国土绿化空间专项规划的成果全面数字化，构建“一张图”统筹耕林空间场景，推动规划管理从静态图纸呈现向动态智能治理转变。

统一现状底图，夯实协同治理数据基础。重庆建立统一调查监测与林草湿荒普查的协同机制，形成涵盖林草湿荒的统一自然资源现状底图底数，明确了资源本底与空间分布。针对历史矛盾地块，开展细化调查并精准锁定，确保所有规划编制、空间划定与管理决策均基于同一套准确数据，实现“统一标准、统一时点、统一平台”，从源头保障规划协同的科学性与可操作性。

固化规划底图，强化空间管控动态指引。重庆将“四大空间”边界与属性，农业农村、林业、水利等部门的重点实施区域，以及村级实施方案中村民意愿明确的实施地块等，统一整合为数字化规划底图。该底图作为各部门未来空间管控和项目布局的共同依据，确保“一张图”真正落地。

（第一作者单位：重庆市规划和自然资源局；第二、第三、第四作者单位：重庆地质矿产研究院）