摘要：随着农村集体经营性建设用地入市政策的实施，村庄规划作为其入市的重要依据，将面临着新的挑战和机遇。本文旨在探讨在此背景下，如何制定合理的盘活存量建设用地及合理布置产业用地策略，以实现土地的高效利用、村庄经济的可持续发展以及农民生活质量的提升。围绕农村集体经营性建设用地“有多少、布哪里、如何管”三个核心问题，提出基于利益平衡的总量测算、多因素评价优化空间布局、符合乡村特征的管控指标等村庄规划响应策略。
关键词：农村集体经营性建设用地入市；村庄规划；规划策略，土地利用。
农村集体经营性建设用地入市政策的推出，为乡村发展与振兴带来了新的动力。然而，如何在这一背景下，制定既符合政策要求又能合理科学盘活存量建设用地及利用，以产业驱动促进乡村发展，是当前亟待解决的问题。本文将从多个维度对这一问题进行深入探讨。
随着城市化进程趋于稳定，相对于国有土地，农村集体经营性建设用地具有地块小、成本低、取得快的优势，受到小微企业和新产业新业态的青睐。入市可吸引外部资金和技术进入乡村，为乡村产业发展创造有利条件。
入市实施后，集体土地所有权人可通过出让、出租等方式，以农业农村资源为依托，且为农业、农村、农民服务的单位或个人供应用于工业、商业等经营性用途的建设用地，为乡村产业发展带来土地供给保障。
在出让、出租、作价出资（入股）等有偿方式的土地市场交易规则下，通过建立农村集体经营性建设用地市场，采取公开、竞争的方式在市场上交易，可以更好地激发乡村土地的价值。通过入市收益支农支出，还能在不改变集体土地所有权性质的前提下，实现工商业对农业的反哺，推动乡村三产协调融合发展。将适当比例的入市土地增值收益和调节基金投入乡村急需发展而又资金匮乏的产业，增加农村基础设施和农业产业等的资金投入，壮大农村集体经济，是入市资金支持乡村产业发展的体现，为乡村发展提供有力的资金保障。
完善的入市制度为相关单位或个人获得农村集体经营性建设用地提供合法途径，并丰富经营性建设用地使用权权能，保护市场主体合法权利，增强其投入乡村产业发展的意愿和信心。建立入市交易合同并依法履约，平等保护农村集体经营性建设用地与国有土地、维护市场主体合法权益的入市制度，能为市场主体持续投入乡村产业并获得稳定、长期的收益提供保障。
通过对集体建设用地的摸底调查，进行全域进村入户调研，识别各类用地问题，梳理集体建设用地潜力建设存量空间。主要分为农村宅基地、公益性公共设施用地、农村农村集体经营性建设用地三大类用地的问题识别。
表1：现状潜力建设空间类型概况表
潜力建设空间类型 | 问题描述 | |
现状宅 基地类型 |
低效农村宅基地 | 针对低效农村宅基地，因地制宜制定其判别体系，主要以交通便捷程度、房屋建设质量、公用设施辐射距离等权重因子，综合叠加权重后判定分值低于80以下为低效农村宅基地。 |
闲置农村宅基地 | 主要为城镇落户未收回的宅基地，现状已经半闲置、空地、空置、荒废、已经垮塌等情况； | |
一户多宅 | 针对已在集中搬迁安置后遗留的原宅基地 | |
与生态保护红线冲突的零星宅基地 | 扣除以上类型，针对生态保护红线内交通不便、零散等农村宅基地有序退出。 | |
集体公益性公共设施用地类型 | 闲置集体公益性公共设施用地 | 基于“两项改革”村组合并后，以闲置村委会、学校等公服设施建设空间 |
与生态保护红线冲突的集体公益性公共设施用地 | 按照生态保护红线管控要求，逐步迁出与保护无关的设施 | |
农村集体经营性 建设用地 | 低效农村集体经营性建设用地 | 通过对产业发展、交通便利程度、建设情况、公共设施配套水平四方面进行评价，综合得分低于80评价为低效用地 |
闲置农村集体经营性建设用地 | 闲置农村集体经营性建设用地 | |
与发展方向、环境保护不符的农村集体经营性建设用地 | 与片区未来发展方向不匹配的产业用地 | |
依据《自然资源部办公厅关于印发<深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案>的通知》，南江县（含巴中市文旅示范区4个乡镇）被纳入到“全国深化农村集体经营性建设用地入市试点地区名单”，将通过先期推进入市工作，为全省全国农村集体经营性建设用地入市积累实践经验。
光雾山镇位于四川省巴中市与陕西省汉中市交界处，以5A级光雾山景区为核心资源，依托恩阳机场、汉巴南城际铁路、成巴万高速铁路、G85银昆高速对外联系，将游客市场扩大至成渝、关中等区域，有效扩大了片区旅游市场腹地、促进了康养度假产业发展。良好的旅游资源、优质的生态环境、便捷的对外交通，为片区乡村产业发展奠定了坚实的基础。
长期以来，巴中市文旅示范区面临着“农村土地闲置”与“文旅发展项目找不到土地”的双重矛盾。农村集体建设用地无法发挥价值，也阻碍着全区乡村振兴的步伐，迫切需要盘活闲置低效土地、加速村级片区规划编制，推进农村集体经营性建设用地入市。
4.1.1农村宅基地潜力空间识别
1）低效农村宅基地评价体系
结合最新变更调查数据，依据现场调研踏勘，存在较多仅用于种地、堆放粮食等利用低效的附属房，以及危房、土坯房等老旧房屋等多种情况，结合实际情况制定低效宅基地判别体系，主要以交通便捷程度、房屋建设质量、公用设施辐射距离等权重因子，综合叠加权重后判定分值低于80为低效农村宅基地。
表2：低效农村宅基地判别评价分析表
因子类别 | 占比 | 权重分值 | ||
交通便捷程度 | 0.2 | 0-100米 | 100 | |
100-500米 | 80 | |||
500-1000米 | 60 | |||
大于1000米 | 10 | |||
建设情况 | 房屋质量 | 0.5 | 较好 | 100 |
老旧房屋 | 60 | |||
附属房（养殖、堆放等生产用） | 20 | |||
危房 | 0 | |||
临建房（棚房） | 0 | |||
土坯房 | 0 | |||
公服辐射范围 | 0.3 | 0-300米 | 100 | |
300-500米 | 80 | |||
500-800米 | 60 | |||
大于800米 | 10 | |||
2）低效农村宅基地
结合最新变更调查数据，进行实地入户摸底调研走访，光雾山镇存在大量低效宅基地，涉及大营村、槐树村、桃园村、阳崖村等6个村，主要低效类型为：位置较为偏远、房屋质量较差的土坯房等老房、仅用于堆放粮食等生产用地等情况。
3）闲置农村宅基地
光雾山镇各村宅基地普遍存在闲置状态，主要涉及普陀村、桃园村、阳崖村等6个村，主要为部分原农户进城落户后遗留下的宅基地，房屋质量极差，多数已垮塌或者为空地。
4）一户多宅
片区现状存在农村宅基地一户多宅情况，多为安置建新后未拆除的遗留老房，房屋质量普遍不高，部分已垮塌，部分仅用于种庄稼。
5）与生态保护红线冲突
依据《南江县国土空间总体规划（2021-2035年），落实南江县三区三线划定最终成果，本村规划范围内农村宅基地未涉及永久基本农田、城镇开发边界；秉持以保护国家秦巴生物多样性生态功能区、南江县生态功能区为原则，引导生态保护红线内的人口有序向外转移，腾退生态保护红线内零散居住的农村宅基地。
4.1.2集体公益性公共设施用地空间识别
1）闲置集体公益性公共设施用地
以闲置学校、村委会为主。
表3：闲置集体公益性公共设施用地情况表
村级片区 | 现村名 | 原村名 | 地类名称 | 备注 |
槐树片区 | 槐树村 | 白头滩村 | 教育用地 | 目前仅有少量学生在读 |
普陀村 | 机关团体用地 | 原村委会，现已改为民宿 | ||
寨坡片区 | 阳崖村 | 溪口村 | 供电用地 | 原电厂，因环保原因，闲置 |
教育用地 | 闲置学校 | |||
机关团体用地 | 闲置村委会 | |||
2）与生态保护红线冲突的集体公益性公共设施用地
原岩房村、九角山村村委会在生态保护红线内，按照管控要求，需逐步迁出。
4.1.3农村集体经营性建设用地空间识别
1）低效农村集体经营性建设用地
光雾山镇农村农村集体经营性建设用地总量小，只涉及商业服务业用地。通过产业发展、交通便利程度、建设情况、公共设施配套水平四方面进行评价，综合得分低于80评价为低效用地。
表4：低效农村集体经营性建设用地评价指标体系表
类型 | 评价因子 | 因子权重 | 评价分值 | 结论 | |
商业服务业用地 | 产业发展 | 业态符合发展诉求 | 0.3 | 80分以下为低效用地 | |
交通便利程度 | 交通可达性 | 0.2 | 另见表格 | ||
道路是否硬化 | 0.2 | 硬化：80；未硬化：40 | |||
建设情况 | 房屋质量新旧程度 | 0.1 | 新：100；一般：60；旧：20；危：0 | ||
公用设施配套水平 | 供水保障情况 | 0.1 | 自来水供水：100；自建集中供水设施：60；无供水设施但有水源：20；无供水设施：0 | ||
污水处理情况 | 0.1 | 纳入场镇：100；自建污水处理设施：60；无处理设施：0 | |||
表5：交通可达性因子评价表
评价指标 | 分级参考阈值 | 赋值 |
高速、快速路出入口 | D≤3km | 100 |
3km＜D≤6km | 80 | |
D＞6km | 20 | |
国道、省道 | D≤3km | 80 |
3km＜D≤6km | 60 | |
＞6km | 20 | |
县道 | D≤1km | 60 |
1km＜D≤3km | 40 | |
D＞3km | 20 | |
乡道 | D≤1km | 40 |
D＞1km | 20 | |
村道 | 已通 | 20 |
未通 | 0 | |
组道 | 已通 | 20 |
未通 | 0 |
2）闲置农村集体经营性建设用地
位于寨坡村，为原乡政府后租用作为商业闲置。
3）与发展方向、环境保护不符的农村集体经营性建设用地
现状工业用地功能以混凝土生产为主，与片区未来以生态康养为主题的发展方向不匹配。
4.2.1乡村产业发展潜力评估
基于资源优势和空间潜力评估，建设条件、资源条件、交通条件3方面构建评价体系，识别发展潜力区。光雾山镇旅游资源丰富，分布广；交通以国道244、省道301、乡道为主要路网；生态保护为主，适宜建设空间偏小，桃园、寨坡集体建设用地级别较高；镇区、槐树、桃园建设密度较高。
表6：交通可达性因子评价表
评价指标 | 说明 | |
建设条件 | 现状建设情况 | 周边配套情况 |
建设适宜性 | 结合坡度、生态重要性评价 | |
资源条件 | 旅游资源 | 景点分布 |
交通条件 | 交通便利度 | 道路交通辐射范围 |
地价等级 | 土地价格分级 | |
通过交通、建设、资源三大方面要素叠加分析，识别出七处发展高潜力区，主要以桃园、普陀、槐树、铁炉坝、牟阳城、镇区、大江口为重点发展区域，引导产业项目优先在空间发展潜力较高区域布局。魏家坝、大营、阳崖、石龙沟村为辐射带动区域，具备一定的潜力。光雾山各林场大部分区域以生态保护为主，潜力不高。
图1：产业发展潜力分布图
4.2.2乡村产业分区引导
根据上位规划引导，基于已有产业基础，结合产业发展潜力分布，依托光雾山景区，聚焦度假游客+深度体验客群构建以大健康产业为主题的全域旅游格局，形成三大主题功能区。
1）山地运动康养功能区
包括槐树片区、桃园片区桃园社区、铁路坝村、大营村。聚焦深度体验游客群，通过增强体验感和立体性，健全山地运动链条，打造山地运动生态公园。聚焦深度体验游客群，通过增强体验感和立体性，健全山地运动链条，打造山地运动康养功能区。主要包括槐树村、普陀村、桃园村、铁炉坝村、大营村。
2）森林生态研学功能区
强调生态价值转换，展开开展生态教育等活动，建设林下教育公园。将村庄、林木、山水作为展示载体，将生态植入生活。展开生态教育等活动，发展林下产业。以村庄、林木、山水为载体，将生态植入生活。主要包括大坝林场、大营村、大江口林场。
2）红叶观光度假功能区
聚焦家庭游、度假游客群，以红叶观光为主题，打造红叶自然公园，强化原乡体验、特色餐饮等服务内容。聚焦家庭游、度假游客群，以红叶观光为主题，打造红叶观光度假功能区，强化原乡体验、特色餐饮等服务内容。主要分布在寨坡村。
在符合规划条件、产业准入和生态环境保护要求前提下，巴中市文旅示范区探索通过出让、出租等方式进行农村集体经营性建设用地入市的具体途径，全方位保障企业用地需求。巴中市文旅示范区在南江县公共资源交易服务中心以公开竞拍的方式出让首宗农村集体经营性建设用地，该宗地位于巴中市文旅示范区光雾山镇普陀村三社，出让面积3170.2平方米，土地用途为商业设施用地。
同时为保障企业用地，光雾山镇桃源村闲置活动室位于生态保护红线内，禁止进行规模性开发，为盘活闲置土地，同时保障企业用地需求，巴中市水文中心以租赁的方式取得光雾山镇桃源村原活动室使用权用于改造水文监测站，既保护了生态环境，又解决了用地需求。
4.2.3入市利用方案
1）就地入市
针对除宅基地外，符合产业功能分区，入市条件优越的，闲置建设用地采取就地入市方式。
2）回收入市
规划结合对镇域发展潜力分析，优化存量资源布局，提升资源价值。对于除宅基地外的劣势村小学等闲置建设用地采用回收入市的方式进行盘活处理。
3）调整入市
对于现状低效、闲置农村集体建设用地、废弃的农村宅基地利用。通过全域土地综合整治项目实行农村集体建设用地小并大和调区移位，让零星、插花的建设用地成片使用，将保护区内的建设用地和耕地调出来使用，集中整理，在保护中实现发展。
4.3.1提高规划管控
依据《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》要求，需“强化国土空间规划约束和用途管制”、“明确土地用途和用地方式”，依据村庄规划入市、展开入市土地摸底调查和实施方案编制，在规划中明确集体建设用地的布局、规模和用途，确保土地资源的合理利用。
4.3.2渠道畅通保障
1）保障权益
完善确权登记，清产核资，认定成员身份，保障村民合法权益。巴中市文旅示范区注重发挥基层党组织的领导核心作用，按照村民自治原则，实现农民集体对农村集体经营性建设用地的自主管理和民主决策。农村集体经营性建设用地入市收益归入市主体所有，入市收益的50%统一列入集体公积公益金管理，出让收益可用于集体经济组织发展村庄公益建设，从而实现入市改革可持续发展和城乡共同富裕目标。
2）明确主体
以政府为统筹组织主体、集体经济组织为所有权人及入市主体，第三方平台公司为总委托总代理主体，在组织领导与科学入市上实现专职专责。尊重农民对入市、征收的选择权与合理诉求，维护农村集体经济组织的入市主体地位。完善了入市相关议事决策机制，尊重农民意愿，把选择权交给农民，允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系，处理好多数与少数、集体与个人的利益关系，真正让农民成为参与者和受益者。
3）还权赋能
减少政府行政对土地配置的干预，赋予并保障属于农民的土地支配权、处置权和收益权；借助专业三方公司，形成政策全方案服务、技术一站式支撑、三资一体化运营的全过程服务支撑。
落实全权委托实行统一代理模式。巴中市文旅示范区以四川光雾山文旅康养产业有限公司为总服务单位，由各村级集体经济组织委托其作为入市实施主体，集中垫资整理、统一代理入市；由总服务单位全面负责全域策划、规划、测绘、地价评估、组织入市、包装项目、对外营销、动态监管等全过程一站式服务，有效解决入市主体村级集体经济组织不熟悉政策与业务、工作时效慢、前期资金无来源及专业力量保障等系列问题。
4.3.3搭建数智平台
1）全景看地，资源状况一目了然。
结合三维空间技术，推行云上全景看地，创新土地推介模式。无需现场踏勘，在线即可获取任一地块的地块位置、地块信息、地块优势、技术指标、周边配套、航拍实景，为竞买决策提供全方位信息参考。
2）一码管地，实现全生命周期管理。
地块勘测定界后，即给地块赋上唯一的地块编码并生成唯一的二维码，通过“一码”进行地块的全生命周期管理，实现项目信息“一码归集”、企业服务“一码查询”、地块档案“一码关联”，提高土地利用精细化管理水平。
3）全程网办，一次不跑便捷高效。
在业务流程化、文书标准化的基础上，推行入市全业务网上申请，线上审批、线上交易、线上签约，充分应用电子证照和电子签章，积极推进材料的共享复用，真正做到“业务全程在线，人员一次不跑”。
4）数据支撑，监管决策科学有效。
通过建立动态更新的全域农村农村集体经营性建设用地入市数据资源体系，形成“用数据审查、用数据监管、用数据决策”的管理新机制，实现对集体土地开发利用全过程的监测分析，为政府科学制定发展战略提供客观依据。
4.3.4合理分配收益
农村集体经营性建设用地入市土地增值收益分配涉及的主体包括试点层面的县（市、区）政府、集体（村集体、乡镇集体、小组集体）和农民群众。政府按比例收取增值收益调节金，农民集体就入市土地净增值收益进行内部分配；支持经济合作组织运营，保障村民收入。
图2：农村集建用地分配收益关系图
总之，在农村集体经营性建设用地入市背景下，通过强化规划引领、完善用地政策、加强规划监管、推动产业发展以及强化公众参与等方式盘活存量集体建设用地必将成为激发乡村发展内生活力的重要着力点。以农村集体经营性建设用地入市为契机，发挥存量盘活的支点作用，变“沉睡”的源为“活化”的资本，不仅能够吸引城市资金、技术、人才到乡村发展新产业新业态，推动乡村产业转型升级与空间优化重组，而且还能够拓宽农民收入来源，改善农村人居环境，有效促进乡村振兴和城乡融合发展。
作者：规划设计中心 钟颖