自然资源资产化作为习近平总书记“绿水青山就是金山银山”科学论断的具体体现，对于中国的生态文明建设和绿色高质量发展具有重大意义。在新发展阶段，通过自然资源资产组合供应，发挥自然资源资产间的协同效应，将其生态价值转化为经济价值，对于资源富集地区来说是重要的发展机遇。2021年以来，江西省九江市以全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点为契机，探索自然资源资产组合供应，提出了“确权登记—赋予职责—全要素储备与赋能—整体评估—市场机制—绿色金融—创新分配—保护修复”的“两山”双向转化新路径，成功实现全国首单自然资源资产组合供应，并颁发了全国第一本全民所有自然资源资产用益物权不动产权证书。
一、九江市自然资源资产组合供应的主要做法
编制清单，明确自然资源资产配置主体。自然资源资产组合供应涉及多种资源、多项权能，目前不同资源的管理分散在不同部门、不同层级，因此，明确自然资源资产组合供应的主体是关键所在。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，要研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。自然资源清单作为自然资源资产行权履职的主要依据，是解决所有权人不到位、权责不清的重要举措。
九江市通过梳理各门类资源特点、自然资源管理现行规定、相关部门“三定”方案、已公布的资源名录和相关规划等，结合各类自然资源资产在生态、经济、国防等方面的重要程度，兼顾部分资源跨区域的特点和管理效率，并保持与现有改革事项相衔接，编制完成了九江市人民政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单，同时明确九江市自然资源资产类型范围、履职主体和所有者职责，明晰自然资源资产“谁来管、管什么”，从而破解了自然资源资产“管理缺位”难题。同时，在实践中，九江市还对市级自然资源清单进行了动态管理。
清查确权，摸清自然资源资产底图底数。首先，九江市全面调查国有土地、矿产、森林、湿地、水等自然资源资产的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况，建立自然资源资产清查数据库，并纳入国土空间规划“一张图”管理，明晰了自然资源资产“有什么”“有多少”。
其次，九江市依据市级自然资源清单，科学统筹全市自然资源统一确权登记工作，组织开展并验收了184个自然资源登记单元地籍调查，建立了自然资源资产确权信息数据库，划清了全民所有与集体所有之间的权属边界、不同层级政府之间的权利边界、不同类型自然资源之间的边界，实现自然资源资产归属清晰、权责明确，明晰了自然资源资产“在哪里”，破解了自然资源资产“底数不清”的难题。
组合打包，优化自然资源资产整体配置。自然资源资产规模庞大，不同门类自然资源资产的自然属性和功能现状大相径庭。部分自然资源资产在生态保护方面受限较小，可直接发挥的经济效益较大，具有市场价值；而另一部分自然资源资产面临的生态保护要求严格，资产使用权人的使用限制较多，直接经济收入较低。同时，不同门类的自然资源资产之间，既可能存在相互增益的协同效应，也可能存在此消彼长的权衡效应。因此，自然资源资产组合供应最重要的在于“资产包”的组合。
九江市结合国土空间规划、主体功能区规划等管制要求，将自然资源资产分为经营性自然资源资产和非经营性自然资源资产，明确哪些资产适宜利用，哪些资产应当保护。在经营性自然资源资产范围内，根据市场需求选取合适的自然资源资产，整合打包形成优质自然资源“资产包”，达到“1+1>2”的效果，以破解自然资源资产“如何配置”的难题，推动资源规模化、集约化经营开发，实现自然资源资产保值增值。
整体储备，做好自然资源资产供应准备。九江市成立了自然资源资产保护和价值转换中心，具体承担清单编制、相关调查、整体储备、精准赋能、规范交易、监督管理、开发整理等相关工作。同时，在此基础上，强化自然资源储备保障机制，摸清拟出让范围内经营管理现状，理顺资产权属关系，按照空间载体和资源产品的所有权和用益物权，通过征收、赎买、租用等方式，腾退原经营主体，将自然资源“资产包”内的各项权利集中到政府，达到“净资产”出让条件，以解决由于分散收储导致的在规划、利用、配套及运营等方面低效无序的问题，破解自然资源资产“多头储备”难题，为自然资源资产整体出让做好前期准备工作。
设权赋能，释放自然资源资产发展潜能。创新自然资源资产所有权实现形式，是夯实自然资源资产有偿使用的权利基础，是提升自然资源要素市场化配置水平的重要环节。九江市在国家法律法规框架内，探索将自然资源资产所有权和使用权“两权分离”。
一是在符合国土空间规划和用途管制的前提下，考虑生态系统的整体性、系统性，根据《民法典》和专项法律中明确规定的权利类型和内容，以及各类限制性条件、负面清单、管理条例等，并结合实践中对各类自然资源的利用，按照空间载体和资源产品的分类，明晰各类自然资源资产权利类型、权利内容、设权形式和用途管制内容。
二是通过适当的权利组合，科学赋能，明确开发利用条件，合理定位自然资源资产的功能，保障资产合理开发利用，向自然资源资产所有权主体提供“绿水青山”转化为“金山银山”的多元化实现途径，以破解自然资源资产“开发无权”的难题，提高自然资源资产的综合价值。
综合评估，显化自然资源资产整体价值。与单一要素的自然资源资产价格评估不同，自然资源“资产包”因其整体性和系统性特点，能够产生的效益往往大于“资产包”内每一项资产价值之和。为了统筹兼顾“资产包”内多种自然资源资产和多种权利组合产生的协同效应对价格的影响，九江市探索开展了自然资源资产的整体评估工作。
一是参照现行资产评估、生态系统服务价值核算方法，委托同时具有土地评估与资产评估资质的第三方，根据设置的权能对拟出让的自然资源资产进行价格评估。
二是按照标准化工作“统一、简化、协调、最优”的基本原理，拟定全民所有自然资源资产价值评估规程标准，建立科学合理、行之有效的自然资源资产价值评价体系，以有效破解“绿水青山无价”的困局。
市场交易，完善自然资源资产供应流程。九江市通过建立市场配置机制，公开交易自然资源资产，破解自然资源资产“变现难”的问题。
一是制定交易规则。制定全民所有自然资源资产交易管理办法、网上交易规则，明确交易程序、监督管理和交易各方主体职责，规范交易审核、信息发布、竞买申请等各个环节，优化自然资源资产出让、租赁、作价出资（入股）等配置方式。
二是搭建交易平台。根据拟交易自然资源资产的权能特点，率先建成覆盖全市、主体明确、规则统一、便捷高效的全民所有自然资源资产交易系统，实现自然资源资产“多门类”“一站式”“全流程”网上交易，补齐了组合供应的平台短板。
三是赋予县级职责。按照“市县联动、统一交易、收益分成、责任共担”和事权、支出相适应的原则，授权县（市）政府作为出让方对市级清单范围内坐落于县（市）的资源资产进行出让，出让收益由市、县按照1~9的比例分配，实现收益共享。
四是保障主体权益。保障市场主体合法权益，并为其办理用益物权不动产权证书。
监督管理，促进自然资源资产保值增值。九江市通过拓宽修复资金来源，强化后期监督管理，破解自然资源资产“保护修复”难题。
一是拓宽保护修复资金来源渠道。通过统筹自然资源资产组合供应收入，将其用于自然资源资产保护修复及突发事件的应急处置，保障了修复资金和储备资金的来源，落实了自然资源保护修复和监管责任。
二是编制保护开发利用方案。九江市要求，竞得人在取得自然资源资产后，应当编制保护开发利用方案，包括利用方式、空间布局、功能分区、产业结构等，并报相关部门审批。
三是加强自然资源资产供后监管。签订自然资源资产供应合同，明确双方权利义务、严格规划利用条件、规定资源保护和生态修复责任，并按照部门联动、属地监管的原则，明确不同自然资源资产的部门监管责任，以“谁提出、谁监管”为依据，指导自然资源的合理利用和保护，并保障自然资源的可持续利用。
四是探索自然资源资产保值增值考核。注重发挥考核“指挥棒”作用，探索全覆盖的自然资源资产保值增值考核路径，防止自然资源资产流失，实现自然资源资产保值增值。
二、九江市自然资源资产组合供应的工作成效
形成一体化保护大格局。自然资源资产组合供应使传统的单一资源要素配置转变为多要素、多权属、多权利整体性配置，并通过“资源变资产、资产变资本、资本变资金、资金回馈资源”的闭环路径，明确各级参与主体“权责利”关系、压实自然资源保护修复和监管责任，防止资源资产越权开发、过度开发、粗放开发，有效保障自然资源资产数量不减少、质量不下降、开发利用可持续。
统一多门类自然资源资产管理。九江市通过自然资源资产组合供应，统一之前分属不同部门的自然资源管理工作，把自然资源资产价值实现的事前、事中、事后工作贯通起来，做到部门协同横向到边、市县联动纵向到底，能够有效加强各类资源要素之间的协同和聚合，推动自然资源资产保值增值。
拓宽地方政府发展渠道。九江市探索“两山”双向转化新路径，推动自然资源资产价值实现，破解传统经济发展模式困境。一方面，九江市赋予县级政府职责，调动县级政府等利益相关主体的积极性，盘活“沉睡”的自然资源资产，增加地方财政收入，拓宽保护修复资金来源，有效缓解了地方财政压力；另一方面，参与企业获得优质资源“资产包”，拥有明晰的产权，并增强了投资信心。此外，金融机构鉴于能获得持续且可观的收益，因而敢于支持企业扩大投资。
实现生产要素创新性配置。九江市将零散、碎片化的自然资源资产进行整合，通过设权赋能、整体出让，发挥资源间的协同效应，使自然资源要素配置更加整体化、资产化、市场化，大幅提升了资源配置效率和全要素生产率，促进了新质生产力发展。
三、九江市自然资源资产组合供应的经验启示
目前，九江市通过“跨区域、多权能”“跨门类、多权利”“跨权属、多权利”等组合方式，已公开出让14单全民所有自然资源资产，交易总金额近80亿元，开辟了自然资源资产整体配置的新路径、新方向。
坚持系统思考，体现整体性。九江市坚持自然资源系统观念，开展自然资源资产整体储备、整体赋能、整体评估、整体配置，实现了资源的高效配置、资产的保值增值、资金的循环使用以及收益的共享分配。
坚持体系思维，体现完整性。九江市从理通思路、畅通渠道、打通路径出发，其自然资源资产价值实现整个链条围绕所有者职责，完整体现了所有者职责的全部内涵，即主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益。
坚持目标导向，体现贯通性。九江市遵循“自然资源调查确权是基础，自然资源资产产权是根本，国土空间规划和用途管制是核心，生态价值转化和保护修复是路径，资产高效配置、保值增值是目标”的定位，有效贯通自然资源资产价值实现全过程，充分履行“两统一”职责。
坚持多方参与，体现协同性。自然资源资产价值实现是一项理论性强、政策性强、操作性强的系统工作。因此，九江市积极整合多方力量，坚持政府与市场双向发力、市县两级合力共为、部门间联合协作、政府与科研院所群策群力，共同推进自然资源资产价值实现机制改革创新。